引言：由云南省土地学会主办的“美丽云南·七彩空间”——云南省国土空间规划研讨会（第一期）于2019年7月30-31日在昆明云安会都酒店召开，我院芦忠友董事长受邀参加研究会。会议的圆满召开，也正式拉开“云南省全面启动全省国土空间规划编制工作”的序幕。云南省到2020年基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，到2035年基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
【国土空间规划时间轴】
1、2012年11月，十八大报告
将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。
2、2013年11月，十八大三中全会
《决定》中，“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。
3、2013年12月，中央城镇化工作会议
会议提出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。
4、2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》
推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
5、2014年8月，国家发改委等四部委
联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署在全国28个市县开展“多规合一”试点。
6、2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》
要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。
7、2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》
强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”；“支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。
8、2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》
要求各地区深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。同时将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等纳入试点范围，形成了9个省空间规划试点。
9、2017年3月，国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》
指出市县级以上地方人民政府在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划，作为生态空间用途管制的依据。
10、2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》
提出“编制空间规划，要先行开展自由环境承载能力评价，根据监测预警评价结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制”。
11、2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》
明确：为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和发改委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等进行整合，组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度等。
12、2018年8月，自然资源部“三定方案”
进一步明确国土空间规划局的职责为：拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施。组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。承担国务院审批的地方国务空间规划的审核、报批工作，指导和审核设计国土空间开发利用的国家重大专项规划。开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。
13、2019年1月，中央全面深化改革委员会
审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件，会议指出，要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
14、2019年5月，中共中央办公厅、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
意见指出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署，具有重大意义。
15、2019年5月，自然资源部发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》
通知指出，全面启动国土空间规划编制，实现“多规合一”，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。
所以，国土空间规划的要求和目标即为发挥战略性、科学性、协调性、权威性的作用，健全用途管制，并对各专项规划起到指导和约束的作用。
【国土空间规划意义】
1、解决规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题；
2、建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局；
3、综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措；
4、坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段；
5、保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
通过梳理国内部分地区“多规合一”的试点成果及当前浙江、广西、广州、武汉、厦门等省市国土空间规划试点编制的情况，结合国内学者关于国土空间规划编制的研究探索，以及各大设计机构已经形成的阶段性研究成果，应该说在具体的研究和编制内容上，有以下几个基本共识：
第一，对当前执行的规划情况进行统一的实施评价，全面掌握现行规划存在的突出矛盾和问题。
第二，全面开展“双评价”工作，即资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价两个方面。
第三，进一步划定“三线”工作，明确空间管控重点与机制。再次基础上，进一步划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。
第四，规划编制的序列，采用纵向传导和横向传导同步推进。
【国土空间规划报批和审查要点】
按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。各级国土空间规划审查要点如下：
1、省级国土空间规划审查要点包括：
①国土空间开发保护目标;
②国土空间开发强度、建设用地规模，生态保护红线控制面积、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量和强度控制等指标的分解下达;
③主体功能区划分，城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田的协调落实情况;
④城镇体系布局，城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构;
⑤生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局，重大基础设施网络布局，城乡公共服务设施配置要求;
⑥体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系;
⑦乡村空间布局，促进乡村振兴的原则和要求;
⑧保障规划实施的政策措施;
⑨对市县级规划的指导和约束要求等。
2、国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点，除对省级国土空间规划审查要点的深化细化外，还包括：
①市域国土空间规划分区和用途管制规则;
②重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局，城镇政策性住房和教育、卫生、养老、文化体育等城乡公共服务设施布局原则和标准;
③城镇开发边界内，城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求，各类历史文化遗存的保护范围和要求，通风廊道的格局和控制要求;城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求;
④中心城区城市功能布局和用地结构等。
其他市、县、乡镇级国土空间规划的审查要点，由各省(自治区、直辖市)根据本地实际，参照上述审查要点制定。
【集团国土空间规划技术路线图】
【“多规合一”案例分享】
《云南省昭通市巧家县城乡总体规划（2015-2030）》
本规划按照“四个全面”战略布局和“五位一体”发展总体要求，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理论，有序推进巧家新型城镇化建设，实现美丽巧家和谐发展目标，促进规划体制改革创新，建立空间规划体系，推进“多规合一”。
本规划包含七个章节：总则、资源环境承载力评价、多规协调、巧家县县城城镇体系规划、规划区统筹规划、巧家县中心城区规划、规划实施引导、附则。规划立足巧家县“国家重点生态功能区”定位，统一空间技术标准体系，落实“国民经济和社会发展规划”的发展战略和目标，在不突破“土地利用总体规划”各项约束性指标 及土地用途管制的前提下，结合“林地保护利用规划”相关要求，明确“城乡规划”发展空间布局。按照多规用地冲突协调处理原则，在消除用地差异的基础上，整合各类规划要素，形成“一张图”，达到巧家县“多规合一”的目的。
